我国是一个农业大国，农村问题一直是党中央和国务院十分关注的重要问题。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，党的十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指明了今后我国农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。司法行政机关作为政法机关和行政机关，必须认真研究司法行政工作如何为农村改革发展服务的问题，司法研究所将“农村法律服务现状调研报告”作为今年的所级研究课题。为了更好地搞好课题研究，我们采用委托抽点调研方式，选择东、中、西部比较具有代表性的浙江省、湖北省、陕西省作为调研对象，委托浙江省、湖北省、陕西省司法厅就本省农村服务情况进行调研，在此基础上做出“农村法律服务现状调研报告”。

一、我国农村法律服务队伍的基本情况

这里的农村法律服务主要是指律师、法律援助工作者、基层法律服务工作者为农村改革发展和农民生产生活提供的法律服务。

浙江省有90个县（市、区）、乡镇总数1216个，律师事务所700个，律师7147人；法律援助机构102个，其中县（区）90个；法律援助机构人员461人，其中县（区）374人；基层法律服务机构546个，其中县（区）213个，乡镇333个，基层法律服务人员3026人，其中县（区）1328人，乡镇1698人。湖北省有4831名律师，67.7%的律师集中在大中城区，其余32.3%分散在县区，942个乡镇没有律师执业机构，其中律师最少的县仅有2名。全省3516名基层法律服务人员（大专以上学历2692人，占总数的76.6%），1310名集中在县（区）城区，2206名分布在各乡镇。全省116个法律援助中心，依托司法所建有1210个法律援助工作站，428名专职法律援助工作人员（其中专职法律援助执业律师228人），法律援助志愿者1700多人。陕西省有律师事务所334个，其中162个开办在县（区）；律师3344人，其中982人执业在县（区），有的县没有律师。法律援助机构118个，其中县（区）107个；法律援助人员502人，其中县（区）402人。基层法律服务机构582个，其中县（区）165个，乡镇366个，占总数的62.88％；基层法律服务工作者2051人，其中县（区）934人，乡镇890人，乡镇占总数的41.93％。

由以上数据可以看出，不论是在经济发达的浙江，还是处于发展中的湖北，还是经济相对落后的陕西，律师事务所和律师呈现高度集中、分布严重不均衡的态势，在全国范围内也是如此，主要密集在经济发达的大城市，经济不发达的县律师很少，扎根农村的更少；法律援助机构虽在县（区）级普遍设立，但法律援助专职人员数量很有限，远远不能满足法律援助的需求；基层法律服务机构和基层法律服务工作者数量减幅较大，而且约占50%的集中县（区）等经济比较好的区域，而许多大量需要法律服务的乡镇没有基层法律服务所和基层法律服务工作者，农村法律服务的供给与需求矛盾十分突出。

二、农村法律服务工作的现状

广大律师、法律援助工作者、基层法律服务工作者积极发挥专业优势,通过送法进村、担任法律顾问、结对服务、扩大法律援助对象与范围、扶贫帮困等形式，积极为农村、农民提供优质高效的法律服务和法律援助，努力化解基层矛盾纠纷，有力地维护了基层社会稳定，促进了农村改革发展。

（一）利用成立律师法律服务团等形式，积极为基层党委、政府做好参谋助手。浙江省有1479名律师担任村法律顾问3792家，其中无偿担任法律顾问2982家，有1732名基层法律服务工作者担任村法律顾问4779家，其中无偿担任法律顾问2612家，全省已经建成覆盖省、市（州）、县（市、区）的三级律师参与信访工作网络。湖北省17个市、州、直管市、81个县（市、区）组建了律师顾问团（组），占90％以上。奥运会前夕，陕西省厅组织开展了全省“百名律师配合百名县（区）委书记大接访”活动，各地律师共参与接访600多次，协助解决问题165件，疏导化解群体性上访190起。基层法律服务人员全年担任法律顾问1743家。各地律师通过各种形式为各级党委、政府依法执政、依法行政、依法处理涉农事务提供法律咨询服务，为推动农村改革和制度创新当好参谋，为农村的经济建设和农民的生产生活服务，有力地补充了农村法律服务不足和提高了农村法律服务质量。

（二）发挥基层法律服务工作者优势，积极为“三农”提供法律服务。广大基层法律服务工作者通过当好乡镇政府的法律顾问，帮助和推进乡镇政府依法行政，及时纠正增加农民负担、侵犯农民利益的行为，保障减轻农民负担政策法规的落实。开通“绿色通道”，为拖欠民工工资、工伤事故等案件提供法律援助，为农村困难农民、残疾人、老人提供优先、优惠、优质服务,确保农民群众能就近获得法律帮助，维护社会的公平和正义。深入乡村、农村企业和进城务工农民集中场所进行法制宣传和法律咨询，提高广大农民的法律意识。此外，律师、法律援助人员、基层法律服务工作者在开展法律服务、提供法律援助的同时，充分发挥懂法律、懂政策、信息灵通等优势，积极参与矛盾纠纷排查等工作，积极协助村（居）、乡镇（街道）调委会依法开展矛盾纠纷调处活动。参与涉农信访接待，引导农民和农民工通过正当渠道依法表达诉求，为妥善解决问题提供法律建议，维护农村的和谐稳定。2008年，浙江省乡镇基层法律服务所共担任乡镇政府、事业单位、村委会、各类企业和经济组织法律顾问4991家，调解纠纷4904件，解答法律咨询13.1万人次，办理农民工事项5143件，办理征地事项591件，办理土地承包事项1025件，处理家庭邻里纠纷2915件。湖北2008年基层法律服务工作者代理诉讼法律事务22694件、代理非诉讼法律事务25664件、解答法律咨询161305人次、避免和挽回经济损失近5亿元。陕西省基层法律服务人员全年担任法律顾问1743家，调解纠纷14797件，解答法律咨询110032人次，参与司法行政工作2232件，避免和挽回经济损失8579.1万元。

（三）积极开展农村法律援助工作。各地依托司法所设立乡镇（街道）法律援助工作站，聘请法律援助联络员，扩大乡镇、行政村的法律援助工作网络。广大法律服务工作者积极为农村中的孤寡老人、妇女儿童、五保户、低保户、残疾人、农民工等弱势群体提供法律援助，重点对社会保障、赡养抚养、交通医疗事故、坑农骗农等涉及到农民和农民工切身利益的案件提供法律援助，有效地保障了弱势群体的合法权益。各地根据经济发展状况，放宽经济困难标准，鼓励有条件的地方试行新的经济困难标准，增加了法律援助的事项，如湖北鼓励各地将土地承包经营权流转、交通人身损害赔偿、医疗损害赔偿、产品质量损害赔偿（含因使用伪劣化肥、农药、种子或因遭受污染造成种植、养殖业损失和其他人身伤害案件）、高危作业损害赔偿、环境污染损害赔偿等重要事项普遍纳入补充事项范围。畅通为农民工提供法律援助的渠道，积极开展农民工法律援助异地协作，完善为农民工提供法律援助工作机制为农民工提供高效的法律援助。如浙江省法律援助中心给农民和农民工发放了10万张“法律援助卡”，持卡人凭卡向省内所有法律援助机构申请法律援助时，免经济状况审查。对农村一些特殊对象、特殊案件或突发性事件，特别是对农村群体性案件开辟“绿色通道”，简化手续、快速受理、及时办理。乡镇基层法律服务工作者已经成为农村法律援助的重要力量。2008年浙江办理法律援助案件3939件、陕西办理法律援助事务1668件。

三、农村法律服务存在的问题

各地司法行政机关采取各种措施，积极为农村改革提供法律服务，工作开展得有声有色。尽管如此，我国农村法律服务还存在诸多问题，这些问题在全国有共性的地方，如农村法律服务力量普遍薄弱，农村法律服务需求与法律服务供给相矛盾；农村法律服务队伍的整体素质不高；法律服务水平不高等，也有不同的地方，如东部经济发达地区虽然法律服务力量不足，但比西部农村法律服务要好一些，西部经费不足成为制约农村法律服务发展的瓶颈。

（一）农村法律服务力量十分薄弱。

1、执业律师数量少且高度集中。我国执业律师总体数量少，占全国人口的比例约为万分之一，而他们主要集中在北京、上海、广州等经济发达的地区和省会城市，中小城市，特别是西部的县律师数量极少，没有律师和律师事务所的县依然存在。即便是在经济发达地区，执业律师也聚集在城区，在乡镇执业的律师寥寥无几。如陕西省334家律师事务所有近一半开办在西安，三分之二的律师在西安市区执业，还有两个县没有执业律师。受经济利益驱动，有能力、有经验的律师为了发展往往到经济发达的地区执业，导致县域留不住律师，直接为“三农”服务的律师人员短缺，力量严重不足。2005年我们在北京调研新农村建设时，北京市司法局就反映，在律师云集的北京，很少有律师立足为农村服务。

2、基层法律服务力量不足、分布不均、素质不高。基层法律服务工作者是目前扎根于农村基层直接为农民群众提供法律服务的主力。但是由于基层法律服务所实行自收自支，司法行政机关对基层法律服务所如何设置没有明确规定，导致基层法律服务所的布局不合理，从这三个省的情况看，有近一半左右的基层法律服务所和基层法律服务工作者在县城或周遍地设置或执业，许多经济不发达的边远乡镇根本没有基层法律服务所和服务人员。由于在乡镇，基层法律服务工作者收入很低，业务培训开展不够，有能力的都拥向城市，基层法律服务工作者队伍素质难以大幅度提高，人员大幅度减少。2004年到2008年底，陕西省乡镇法律服务所已经由545个缩减到366个。全国基层法律服务人口的万人比不到十万分之五，浙江省基层法律服务工作者3026名，与全省人口的万人比不到万分之二。

3、法律援助队伍严重短缺。由于法律援助机构属于行政或事业单位，受编制的制约比较突出，虽然每个县都设置了法律援助中心，但是每个中心平均只有4至5人，而且由于编制往往需要从内部调剂，从司法局内部选择具有律师资格的人员比较困难，缺编、缺人现象十分突出。而依托乡镇司法所建立的法律援助工作站因职能不明确，作用发挥不明显。例如，陕西省到省内外务工的农民工每年近1000万人，农村特困救助对象140多万人，法律援助需求量非常大，而全省法律援助人员502人，其中县（区）402人，法律援助资源不能适应正在急剧转型和变化的社会对法律援助的需求，农村和农民法律服务需求远远无法得不到满足。

（二）农村法律服务的政策不明，措施不到位。司法部和各省司法厅（局）相继出台了为社会主义新农村服务和为农村改革发展服务的意见，但总的说来这些意见比较原则，可操作性不太强，如律师事务所和基层法律服务所主要实行自收自支，生存和发展是首要和基本问题，引导律师服务向乡镇倾斜，而又不能从减免税收、资金补贴等优惠措施政策上给予扶持，律师的积极性不高，而律师作为自由职业者，司法行政机关又不可能采取强制措施，很多意见难以贯彻落实。由于在中西部地区经济条件普遍较差，指望政府拿钱购买大量农村法律服务根本就不现实。如陕西省宝鸡千阳县（22.63万人）只有1家国资律师事务所，2008年该所3名律师共办理诉讼案件31起，担任6家法律顾问，年收入仅2万余元，勉强只够维持事务所日常办公开支。同时，国家和地方涉及财务公开、农业融资、农民社会保障、耕地质量保障、农村教育、农村基础建设、农村土地承包、农村社会治安等农村改革发展的法律制度不完善，给广大法律服务人员的服务带来一定的困难。

基层法律服务政策缺位更加明显。由于司法部取消了基层法律服务工作者执业资格认可与基层法律服务所设立核准两个行政审批项目，未经任何国家机关批准或由工商行政机关批准的各种法律服务机构便陆续出现，如“某某法律服务有限责任公司”。按照《行政许可法》“谁许可，谁监管”的原则，司法行政机关无权对上述机构和人员实施监管，这些机构和人员的“法律服务”业务活动完全处于管理失控、无人监督的状态，严重扰乱了基层法律服务市场秩序，社会影响很坏。由于司法部这几年对基层法律服务如何发展的政策不明，影响了基层法律服务队伍的稳定性和工作的积极性。此外，司法行政机关对于基层法律服务所及其从业人员的违纪行为只能实施“警告”和“罚款”两种处罚，不能进行“责令停业”和“吊销执照”等较为严厉的行政处罚，有的基层法律服务工作者招揽律师业务、冒用律师名义从事法律服务，扰乱了农村法律服务市场。

各地普遍存在法律援助经费不足问题，有的偏远县区法律援助中心普遍没有电话传真、打印、宽带接入、交通等必要设备，陕西有的县（区）每年只拨2000—5000元，根本无法给予法律援助者提供足够的办案补贴，影响了法律援助人员办案的积极性。同时，法律援助的配合协调机制尚未真正建立，特别是与法院、土管、工商、劳动等部门缺少必要的联系沟通和分工协作。如在办理法律援助的案件中涉及到土管、房管、档案、工商、劳动等部门需要查阅相关资料时，手续繁琐，且要收取一定金额的费用，在执行最高人民法院、司法部《关于民事诉讼法律援助工作的规定》、《关于刑事诉讼法律援助工作规定》过程中，个别基层法院在免交诉讼费问题上设置障碍；公安、检察机关在侦查、审查起诉阶段，不及时移送当事人的法律援助申请。凡此种种，加大了办案成本，制约了法律援助的顺利实施，影响了国家机关形象。由此造成法律援助办案成本的增加和办事效率较低的问题。

（三）农村法律服务队伍服务意识不强、服务水平不高。由于农村经济不发达，农民收入有限，对于交通不便的偏远村庄，律师有明显的畏难情绪，嫌农村路远、不方便，不想影响自己其他的业务，许多大中城市的律师不愿深入农村为农民服务。县（区）律师为农村农民提供的法律服务主要还是编印散发法制宣传材料、进行法律援助、接待涉法上访和义务法律咨询等传统方式，大多不能主动开发案源，业务范围多局限于婚姻家庭、交通事故、人身侵害等传统领域，在推进农村改革、发展农村经济、改善农村社会管理，土地承包流转，土地征用、资源纠纷等方面的法律服务不能与时俱进。由于基层法律服务虽然深入农村，但收费少，业务培训不够，乡镇基层法律服务工作者业务和水平都有限。

（四）农村法律意识比较淡漠。我国全民普法活动开展了二十多年了，农民法律意识有了一定的提高。但是由于传统观念浓厚和农民文化水平受限，缺乏通过合法途径解决问题的意识和能力，有的基层组织习惯于运用更具弹性的行政裁决的方式处理纠纷的导向偏差，对土地征用等涉及群体切身利益的纠纷，农民群众往往会选择上访渠道而不是法律途径，期望自己超过法律规定限度的利益诉求能够得到满足。农民有了问题与纠纷，不是去咨询律师或基层法律服务工作者找到合法途径和办法去解决问题，而是串联家庭或宗族势力以武力相威胁，认为这样“人多势众”，从而引发了更多的社会问题，影响了社会的稳定和发展。以此来解决问题。受“官本位”思想的影响，有些人遇事总喜欢通过关系找官员当靠山，认为谁官大谁说了算。有些人认为在找律师方面花钱，不如直接找办案法官，宁可花重金向法官送礼，也不愿意在律师和基层法律服务工作者身上花一分钱。

四、农村法律服务发展的对策与建议

各级司法行政机关要针对农村法律服务中存在的问题，结合司法行政工作实际，切实加强和规范农村法律服务工作，认真履行管理和指导职能，积极为农村法律服务工作者搭建平台，提供各种优惠政策和措施，为农村改革发展提供及时、高效的法律服务。

（一）乡镇基层法律服务工作者是农村法律服务的中坚力量。基层法律服务是在律师供给严重不足的背景下产生的，在当前农村改革发展任务十分繁重、法律服务需求日益增加而律师不可能将更多的力量下沉的形势下,基层法律服务在今后相当长的时期内是农村法律服务的中坚力量。

1、乡镇基层法律服务存在的基础没有改变。目前我国律师高度集中、分布不均，律师业务主要面向城市，农村法律服务供给不能满足日益增长的法律服务需求，这是基层法律服务所得以生存的根本。虽然律师数量的逐年增加会削减基层法律服务存在的价值，律师数量的增加是一个比较长的过程，而首当其冲的是对城市的基层法律服务业务，律师数量要发展到满足农村法律服务需要经历很长的过程。追求高收益是目前律师的重要价值取向，虽然农业人口大量涌向城市，但这些农村人口的社会地位和收入层次，以及留守在农村的农民和农村经济发展的现状，使他们中的绝大部分仍然属于低收入群体，无力支付相对高昂的服务费用。而乡镇基层法律服务低收入群体的法律需求及小额财产案件的低收益与消费律师服务的高成本，并不会因为律师的增加而动摇，这仍然成为法律含量较低但价格相对低廉的基层法律服务的生存基础。

2、在农村熟人社会里，基层法律服务具有更高的效率。农村法律服务需求，特别是村民之间的法律事务还主要是一些传统的事务，由于基层法律工作者和村民的关系都很密切，对当地的情况很了解，如何处理这些矛盾对他们而言可以说是轻车熟路。在农村熟人社会里，民商事活动不规范，司法专业化程度不高，律师来农村服务面临许多问题：如交通不方便、环境和人员不熟悉、服务成本不低而法律消费水平低等，律师队伍在为农村服务上的可能性和积极性不大。这样就形成律师主要服务城市，而基层法律服务主要服务农村市场的局面，基层法律服务是对律师农村法律服务不足的区域性弥补。

3、律师工作下沉没有相应利好政策支持。目前通过司法考试需要付出很多努力，律师的前期投入无疑远远大于基层法律工作者，与高成本的投入相对应，律师也会追求高回报，因此大量集中在大中城市，有经验的中青年律师还不断流向沿海发达地区的大城市。农村经济、生活条件和案源性质都很有限，在市场经济大潮和“自主择业”大背景下，农村对律师缺乏必要的吸引力。对于作为自由职业者的律师，也不可能用一种行政强制手段命令他们必须服务农村，除非有优惠的税收政策和设立条件降低等措施支持，否则律师很难真正做到面向农村、深入农村。此外，对大多数律师而言，农村难以适应，对农民来说，高收费的律师也难以接受，这就决定了在今后相当长的时期内，农村法律服务的主要提供者应当是基层法律服务工作者。

（二）切实采取措施增强农村法律服务队伍

1、出台优惠政策，鼓励律师业务向农村倾斜。建议司法部出台优惠政策，适当降低设立条件、降低个人所得税率、降低会费等有效措施鼓励在乡镇设立律师事务所或分所，扶持在乡镇开办个人律师事务所，鼓励律师，尤其是年轻律师到乡镇设立律师事务所或分所工作。落实奖励措施，对服务农村工作突出的律师和基层法律服务工作者给予奖励。各级律师协会可以设立农村律师发展基金，以城市律师反哺农村律师，吸引律师到农村执业，为农村服务，充分调动广大法律服务人员服务农村的积极性。同时，将律师事务所和律师提供“三农”法律援助、担任农村法律顾问、办理“三农”案件、减免农村弱势群体代理费用等情况作为每年考核项目，量化评估标准，使其具有可操作性。为了增加为农村改革服务的律师队伍，改变经济落后县（区）律师少或没有律师的现状，建议在司法考试中继续增加实行律师C证的县域，限定律师的业务范围，提高为农村改革服务的律师数量。

2、大力发展乡镇基层法律服务队伍。基于我国农村改革发展的需要，无论从社会法律服务需求的广泛性、多样性角度，还是从最大限度地满足农村和村民特别是低收入农民的角度，乡镇基层法律服务工作者不是太多，而是明显不足，在律师集中的北京，农村法律服务仍有非常大的缺口，目前应当大力发展基层法律服务队伍，充分发挥基层法律服务队伍的作用，才是解决农村法律服务问题的根本。建议尽快恢复举行全国性基层法律服务工作者资格考试，或将基层法律服务从业资格并入国家司法考试，但准入资格不必与律师标准一致，通过考试，提高准入门槛，把一批懂法律、懂政策、热爱基层法律服务工作的人员吸收到基层法律服务队伍中来，建立并保持一支基本能适应基层法律服务工作需要的队伍。

3、增加法律援助经费，健全法律援助协调机制。法律援助是政府责任，各级政府应当积极承担这一责任，建议司法部协调中央有关部门，明确市、县区财政预算法律援助经费标准，对西部欠发达地区，继续加大法律援助经费的中央财政转移支付力度，确保法律援助在全国各地都能得到有效地贯彻落实。健全与公检法部门法律援助协调机制，将法律援助与司法救助有效地结合起来，让法律援助对象在司法活动的各个阶段都能享受公平待遇。同时法律援助不是一个孤立环节和手段，需要与其他措施结合起来才能更好地发挥其作用，因此，要加强与国土、房产、卫生、工商、档案、劳动仲裁等部门的沟通协调工作，法律援助案件承办人员凭法律援助机构的证明进行调查取证时，应免收档案资料查询费、咨询服务费、调阅档案(资料)保护费、证明费等相关费用，免收、减收或缓收仲裁费。

（三）整合法律服务资源，形成为农村改革发展服务的合力。

各级司法行政机关要制定优惠政策，推动城乡律师业务交流，积极倡导鼓励省市律师事务所与县区律师事务所结成帮扶对子，大力推广律师事务所与基层法律服务所“结对帮扶”工作等方式，推广“一村一法律顾问”制度。制定优惠政策，鼓励有实力的律师事务所在农村乡镇设立业务联系点，在有基层法庭的乡镇设立律师服务接待站点，开展便农服务。鼓励律师在为农村法律服务上传、帮、带基层法律服务工作者，定期调查研究农村法律服务中遇到的重大问题、困惑，提出解决问题的建议和意见，对自己解决不了的，可以向上级司法行政机关提出有关建议。基层法律服务工作者对重大疑难案件可以向“结对帮扶”的律师事务所请教，将律师有限的精力用于解决重大的、基层法律服务所解决不了的事情上。

农村法律服务以各县(市、区)所属律师、基层法律服务工作者为主，由当地司法行政机关根据本地实际统一合理调配。本地律师、基层法律服务工作者无法满足服务需求时，由省市司法局统一协调指派市属律师事务所予以支援，解决一些县（市、区）法律服务资源不足的问题。充分发挥基层法律服务立足基层、贴近农村、便民利民的优势，以及律师专业优势，合理调配、整合资源、优势互补，有效地解决欠发达县、欠发达农村对法律服务的需求。指导法律援助中心加大基层法律服务工作者承担法律援助业务的力度，为他们提供适当的补贴，可以缓解生存压力，以为农村提供更好的法律服务。

（四）加强管理和业务培训

尽快修改基层法律服务两个部颁规章以及出台相关政策、法规，明确基层法律服务工作的发展方向、机构性质、机构设立、业务范围、全国统考、准入条件、奖惩机制、社会保障等，确保基层法律服务改革发展有章可循。各级司法行政机关加强对律师、基层法律工作者、法律援助志愿者的业务培训力度，司法部和各省（区、市）司法厅（局）要拿出专项资金减免经济落后地区律师和基层法律服务队伍的培训费用，培训重点是如何为农业和农村经济结构调整、农业产业化经营、农产品流通、土地经营承包权流转、农业生态环境保护，农村招商引资、农业科技创新、农村城镇化建设等方面法律法规，指导律师和基层法律服务工作者积极为农村农民专业合作社和各种经济实体等提供法律服务的技能，大力加强对农村和农民法律援助的条件、方式、途径等培训，组织广大律师和基层法律服务工作者为农民工、被征地农民、受灾群众、农村贫困户等困难群众提供方便及时的法律援助。

（五）不断提高农民的法律意识。由于经济、文化落后，多数农民法律意识、维权意识还比较薄弱，在权利受到侵害时，不知道怎样寻求合适手段、方式保护自己的合法权益，对法律服务的范围、手段、方式等不清楚。因此，各级司法行政机关要加强对农村法制宣传力度，提高对农村法制宣传的针对性和宣传效果，注重对农村法律服务的范围、内容、途径、手段、作用等，不断提高农民对法律援助的知晓率，不断提高农民的法律意识，提高农民采用正确法律服务手段保护自己的合法权益的能力。