在该争端中,美国的诉求主要基于下列事实提出,即欧盟及其部分成员国针对其飞机制造业,特别是针对空客各成员公司而提供的补贴。正如专家组所提到的,美国在诉求中指控“欧盟及其4个成员国——法国、德国、西班牙和英国在近40年内对我们所熟知的空客公司的大型民用飞机(LCA)的开发、制造和销售提供了300多项独立的补贴措施”。专家组将这些措施分为5个一般类型,具体如下:
1.研发补助/成员国融资(LA/MSF):该项拨款系法国、德国、西班牙和英国为空客公司大型民用飞机的设计和开发融资而提出的,旨在向接受公司提供利益,例如低于市场的利率和仅在实现成功销售后才出现的偿还义务。
2.设计和开发融资贷款:该项拨款由欧盟及其成员国提出,旨在通过欧洲投资银行(EIB)对空客公司的大型民用飞机的设计、开发及其他用途提供融资。
3.基础设施和相关补助:该项拨款由欧盟及其成员国提出,旨在向空客公司开发、扩大和升级设施及其他基础设施提供融资。
4.公司重组措施(债务豁免、股份和赠款):因研发资助及其他针对大型民用飞机开发和制造融资而产生的债务承担和债务豁免由欧盟及其成员国提供;由欧盟及其成员国提供的投股和赠款包括通过政府所有的和政府控股的银行提供的款项。
5.研究和开发:该项拨款由欧盟及其成员国提供,旨在为空客公司作出与航空相关的研究、开发和演示提供财政资助,而不论该项财政资助是单独提供的,或是与其他款项共同提供的;或欧盟及其成员国通过其他途径向空客公司提供利益的拨款。
正如专家组所解释的那样,该案涉案产品是大型民用飞机(LCA)(有别于小型区域性飞机和军用飞机)。大型民用飞机一般被描述为大型(重量超过15000kg)的“涡轮机翼”飞机,涡轮风扇发动机吊挂在机翼下方,这种设计主要是以民用飞机亚音速飞行的需求为考量的。
就该行业的企业而言,截至目前,仅波音和空客公司能够生产大型民用飞机,两家公司在世界范围内都销售了一系列大型民用飞机模型。两家公司均致力于继续发展大型民用飞机,这就要求在任何收益实现之前的3~5年时间内进行大量的前期投资。
如前所述,该案争议的焦点是对空客公司提供的补贴。就空客公司的背景而言,专家组的解释为,在2001年之前,没有任何一个独立的法人实体生产空客大型民用飞机。空客的大型民用飞机是在一个由法国、德国、西班牙和英国(从1979年开始)的航空公司(空客合作商)通过法国空客经济利益集团(AirbusGIE),以合作协定的方式生产的。2000年,空客公司的合作伙伴在欧洲航空防务及航天公司(EADS)之下整合了其与大型民用飞机相关的业务。此次整合波及空客的每一家法国、德国和西班牙的合作伙伴,要求其将与空客相关的构思、工程设计、制造、生产用资产及相关业务整合到法人实体当中,并完全成为新成立的欧洲航空防务及航天公司的子公司。作为回报,空客各合作伙伴将依其贡献价值获得EADS的股份,空客的各合作伙伴也就此达成了一致。2011年,欧洲航空防务航天公司与空客的英国合作伙伴——英国宇航系统公司将其所拥有的与空客相关的资产和业务及其在空客经济利益集团中的成员权益转给了新的空客SAS公司。2006年,欧洲航空防务航天公司购买了英国宇航系统公司在空客公司中20%的股份,就此空客公司完全成为欧洲航空防务及航天集团公司的全资子公司(参见专家组报告第2.1~5、7.1、7.619~623和7.1716~1728段)。
专家组的裁决
在处理不利影响诉求时,专家组考虑了SCM协定相关条款中提及的每一项措施。SCM协定仅仅适用于“专向性补贴”,因此最初考虑的议题应为:(1)是否存在补贴,以及(2)如果存在,该补贴是否具有“专向性”。
就是否存在补贴而言,SCM协定第1.1条规定了两个要素:是否存在“财政资助”,以及如果存在,该财政资助是否授予了一项利益。就“财政资助”而言,关注的焦点是第1.1(a)(1)(i)条中的“资金的直接转移或潜在的直接转移”,以及根据第1.1(a)(1)(iii)条关于“除一般基础设施外”的货物和服务的规定。就“利益”而言,专家组考虑了相关措施是否提供了比目前市场上可利用的更优惠的财政资助。
此外,专家组还从“一个企业或产业或产业集群”(部分企业)的角度出发,对被诉补贴是否具有“专向性”作出了审查。在此,专家组审查的重点在于:第2.1(a)条的法律上的专向性、第2.1(c)条的事实上的专向性,以及第2.2条的地理区域上的专向性。
对于那些已经被认定为“专向性”的补贴而言(被诉措施中唯一未被认定为专向性补贴的一类款项为欧洲投资银行贷款),专家组考虑的事项为是否已经出现了第5条和第6条规定的“不利影响”。从这一点上看,接下来将考虑第6条规定的下列事项,这些事项主要涉及“严重侵害”的指控:来考虑那些涉及到“严重损害”的指控:
第6.3(a)条——在欧盟市场上的取代;
第6.3(a)条——在欧盟市场上的阻碍;
第6.3(b)条——在第三方市场上的取代;
第6.3(b)条——在第三方市场上的阻碍;
第6.3(c)条——价格削低;
第6.3(c)条——价格抑制;
第6.3(c)条——价格压低;
第6.3(c)条——销售损失。
专家组分别考虑了(1)严重侵害是否存在,以及(2)该严重侵害是否是由补贴所导致的。最终,专家组发现补贴导致了以下几种严重侵害:在欧盟市场上的取代、在第三方市场上的取代和销售损失。作为“不利影响”诉求的补充,专家组驳回了基于第5(a)条提出的与损害和损害威胁相关的诉求。
就出口补贴而言,专家组发现仅“研发资助”/成员国融资的部分实例构成了出口补贴。在得出这一结论的推理中,专家组就事实的出口实绩法律标准作出了其认为正确的解释。就这一点而言,专家组认为,“当有证据明确证明存在以下3个要素时,即(1)补贴的给予;(2)与……联系在一起;(3)预期出口或出口收入,一项补贴可以被认为是事实上视预期出口实绩为条件而给予的,因此属于第3.1(a)条项下规定的禁止性补贴。专家组注意到,“该法律标准的核心是第二个要素,这反映了3.1(a)条规定的“以……为条件”的含义,即“有条件的”或者“与其存在的基础息息相关的”。
因此,要成为一项禁止性出口补贴,给予的补贴“必须是有条件的或与实际或预期出口实绩联系在一起的”。就这一点而言,专家组解释称,根据该标准,给予一项补贴的理由必须是实际或预期出口实绩(第7.648段)。
上诉机构的裁决
欧盟在上诉通知中就专家组认定违反结论相关的错误及涉及的整体利益问题提出了指控。此外,美国也在上诉通知中提出了许多与已经被驳回的某些诉求相关的错误。
在上诉中,上诉机构推翻了专家组的部分认定,基于推翻的部分专家组认定,上诉机构在完成法律分析的同时得出了自己的结论。上诉机构认定如下:
就不利影响而言,上诉机构修改和推翻了专家组就该法律点作出的部分认定,但维持了大部分认定,即:包括研发资助/成员国融资在内的欧盟大部分被诉补贴的形式给美国利益造成了不利侵害。尤其,这些严重侵害指的是波音飞机在许多市场遭受的“取代”及“销售损失”。
就出口补贴而言,上诉机构推翻了专家组作出的法律解释。与专家组对给予补贴的“理由”是实际或预期出口实绩的关注点不同,上诉机构更倾向于认为该标准应考虑补贴是否刺激了出口。正如上诉机构所陈述的那样:“根据已有证据,与补贴接受者的历史实绩或企业在未接受补贴的情况下获得的最大利润时的假定实绩相比,所给予的补贴歪曲了出口销售的预期,这也意味着,补贴的给予事实上是与SCM协定第3.1(a)条及脚注4意义上的预期出口联系在一起的(参见第1047段)。上诉机构推翻了这一法律解释,但无法完成相关分析,以基于研发资助/成员国融资中是否存在构成出口补贴的款项作出认定。因此,这些补贴的法律地位是不确定的。就此类措施是否是出口补贴这一问题根本没有任何结论,而且这一结论点能通过启动一项新的程序作出。
除上述认定外,专家组和上诉机构也就涉及整体利益的几个主要事项予以了考虑,包括对“受补贴产品”及产品市场的合理考虑;通过受补贴企业的销售而“消失”的补贴;非世贸组织法律文件在世贸组织规则解释中的作用;对在过去多年中获得的补贴的考虑,以及涉及事实层面的法律适用的合理的上诉方法问题。
执行
对于这些认定将如何实施及其对未来空客公司补贴的影响问题,仍存在极大的不确定性。就这一点而言,关键是除对具体的空客飞机提供融资的个案之外,研发资助能否被作为一项“规则”提出质疑。专家组发现,美国未能证明这样一项“规则”的存在。美国对上述认定提出了上诉。在上诉中,上诉机构发现美国就该点提出的诉求并未在专家组诉求中予以恰当地阐明,因为美国并未将研发资助款项视为一项“措施”。可以证明的是,该结果对于美国今后寻求对研发资助的根本改变是一项重要障碍,因为与新研发资助融资相关的认定实施起来会更加困难。
此外,这里还有一个更加普遍的问题,即裁决的实施如何做到与规则相符。这些认定并未完全否定研发资助,而仅是认为研发资助的个别款项违反了世贸组织规则。在实务中,该问题就变成了欧盟该如何修改今后的研发资助以符合规则的规定。很可能出现的情况是,当事各方将对需要的要素产生极大的分歧,而这又将成为该案的下一个争议点。