不过，在意见稿第95条新增意见中规定，国有和集体建设用地可以采取竞争或双方协议的方式出让，同一宗地有2个以上意向使用者的，采用招拍挂方式出让。

“这条规定似乎是对建设用地出让方式的放松。”王宏新对记者说，此前“8·31”规定国有建设用地一律采取“招、拍、挂”的方式出让，然而意见稿对此进行了放松性的规定。这意味着开发商又可以采用协议出让的方式拿地。

破除土地垄断

“毕竟这还是征求意见稿，我们希望将社会的声音反映给政府，对此法进行再完善。”一位不愿具名的土地专家对本报记者说。

邹晓云表示，按照逐步缩小征地范围的改革路径，应该将城市规划范围内的集体建设用地区分公益和非公益用途。公益用途仍可以实行征地，非公益用途应该逐步引入集体和农民作为流转主体，让农民和集体参与到土地收益的分配当中来。

王宏新表示，意见稿规定城市规划范围内的土地仍要征地，实际上与《土地管理法》建立城乡统一的用地市场的修改原则不一致。

据搜房网报告，全国城市土地出让收入约平均占地方财政收入的60%，事实上个别地方比例更高。但土地财政所产生的负面影响也越来越明显。一方面，很多城市政府会将尽量多卖地作为第一选择，这带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。很多城市陷入“占地―卖地―占地”的怪圈。另一方面，为了获得高收入，政府又希望将地价确定在一个高位上，这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，也影响到土地的合理公平配置。

邹晓云表示，对于一些城市，土地收入已经成为不可间断的营养供应。但这并不意味着，当前不能推进征地制度改革。

邹晓云指出，改革土地财政可以从两个方面入手：一是减少政府控制土地的数量，降低政府对土地出让的垄断，让土地使用权自由买卖；二是政府每年在交易或者使用过程中征收土地税。

政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱。关键问题是，敢不敢限制政府的权利，同时给予城市政府以土地征税的权利。

邹晓云表示，土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。土地收益也应该由地方所享有。

但地方所有决不是地方政府所有。一个重要的问题是城市政府对土地的垄断权问题必须解决。如不解决这个问题，即使城市政府有足够的财政收入，但是多卖地毕竟能够增加额外的收入，而且土地收入使用起来又很方便，那又何乐而不为呢？

另外一个问题是，如何帮助地方政府如何找到新的财政收入，或者是准许建立新的税收渠道，或者是税收上缴比例大幅度降低，从根本上解决地方政府财政收入的来源，这也是问题的关键。

“如果做到这两个方面，再假以时日，征地制度改革不是没有可能。”邹晓云认为，政府要自动放松对土地的控制，从土地垄断者向土地交易的裁判员进行转型。土地收入分成可以以土地税的方式向政府缴纳，政府只要在土地交易中担任规则制定、行为仲裁等工作就可以了。