【论文提要】：农村宅基地是广大农民的最基本生活资料和安身立命之本。农村宅基地使用权不仅是我国特有的一项用益物权，而且是农民所享有的一项基本权利。《物权法》专章规定了宅基地使用权，对于明确宅基地使用权的法律性质，充分实现其使用价值和交换价值，加强对其法律保护具有重要的意义。但形式上的物权化亦即《物权法》的专章规定并未真正解决农村宅基地使用权在现实运作中特别是流转上存在的问题。随着社会主义市场经济的快速发展，我国现行农村宅基地使用权制度尤其是流转上的规定已不合时宜，在一定程度上阻碍了我国市场经济的协调发展和新农村的全面建设，并导致法律之终局及果实的民事强制执行无法在农村房屋中实施的现象出现。上述问题的产生，最根本的原因在于我国现行农村宅基地使用权的流转制度不符合我国社会主义市场经济发展的要求，有悖于物权从归属到利用以及价值化的发展趋势。完善我国农村宅基地使用权流转制度应坚持以市场经济为基础，以物权发展趋势为导向，从构建一个公平合理的法律制度框架，保障农民宅基地使用权益的实现，维护社会秩序的稳定和促进农村经济发展的目的出发进行改革。全文共10145字。
【关键词】：农村宅基地  农村宅基地使用权流转  用益物权  强制执行
 
引    言
    马克思说过：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。⑴正所谓“有恒产者始有恒心”。土地上的权利是农民诸多权利中最基本的权利，光系到农民的生存问题，是其它权利的基础和前提。农村宅基地关系到亿万农民的安身立命之本，农民住房是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节。农村宅基地理应受到立法上的高度重视，但我国现阶段关于农村宅基地使用权及流转的法律规范却寥寥可数。在过去相当长时间内，在计划经济和城乡二元结构的影响下，农村宅基地使用权及流转法律规范的严重匮乏和其制度设计上的不合理使得其在实际运行中出现了诸多问题。如宅基地使用权能受到诸多的限制，并导致农村房屋执行难现象的出现，严重危害债权的实现与社会信用的建立；存在着大量违法行为和矛盾纠纷；有关的法律规范主要侧重于行政规范，国家干预迹象普遍。这与构建和谐社会的目标不相适应。

    值得高兴的是，2007年3月16日，十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）将宅基地使用权专设一章进行了规定，明确了其作为用益物权的法律地位。但《物权法》并没有对宅基地使用权进行详细规定，有关宅基地使用权的取得、行使和转让等具体问题，主要还是适应《土地管理法》等法律和国家有关规定。因而，《物权法》的出台并未真正解决农村宅基地使用权流转在运作中存在的现实问题。
    农村宅基地使用权不仅是我国特有的一项用益物权，而且是农民所享有的一项基本权利。关于农村宅基地使用权的流转等方面的问题还有许多值得探讨的地方，我们有必要从理论上进行系统研究，促进早日构建一个公平合理的宅基地使用权流转的法律制度框架，保障农民宅基地使用权益的实现，并使农村房屋强制执行等一系列相关问题得以解决。
    一、农村宅基地使用权的概念
    宅基地使用权是农民基本生活资料的基础，也是我国特有的一项用益物权。有学者认为宅地基使用权是指公民个人在依法取得国家所有或集体组织所有的宅基地上建造房屋居住的权利⑵；也有学者认为是指自然人在依法取得的国家或集体的宅基地上建造房屋、居住使用的权利。⑶
    我国现行的农村宅基地使用权制度是在《宪法》框架上，由《土地管理法》、《村庄和集镇建设规划条例》等法律规定所组成。虽然法律规范中并未明确宅基地使用权的概念和内容，但宅基地使用权作为一项民事权利，在司法实践受到保护却是不争的事实。⑷1984年8月30日最高人民法院制定的《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》对宅基地使用权纠纷的处理规定了指导原则并把宅基地使用权分为国有土地宅基地使用权和集体土地宅基地使用权。
    计划经济时期强调的是国家对经济资源的控制，土地资源因其稀缺性和不可替代性而成为国家关注的焦点，土地不仅表现为公有性而且还表现在使用权的统一无偿分配和不可让与性上。1986年《土地管理法》第38条规定了农村居民住宅用地，第41条规定了城镇非农业户口居民住宅用地。但随着我国商品经济的发展，城市居民宅基地逐步实现了有偿出让制度，城乡居民住宅用地制度有了非常明显的差异，形成了“双轨制”。1998年《土地管理法》中则只有关于农村村民住宅用地问题的规定，这表明自此之后城镇非农业户口不得使用集体所有的土地建住宅，宅基地使用权则是专指农村宅基地使用权，而该使用权人只能是农村村民。⑸2004年新修订的《土地管理法》并没有确认城镇非农户口在农村建房，对集体土地享有宅基地使用权。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第154条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”由此可见，物权法宅基地使用权制度中虽然没有使用“农村”二字，但根据第145条规定，该宅基地使用权实为农村宅基地使用权。
    因而，根据《物权法》的规定，农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法享有的对集体所有的土地进行占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。
    二、农村宅基地使用权的物权化
    虽然我国现行农村宅基地使用权制度与农村现行的社会保障体系有关，农村集体经济组织的成员可以分配宅基地，但是它作为一种客观存在的用益物权，⑹必须通过《物权法》予以确认和保护。我国《物权法》确认宅基地使用权的法律地位具有重要的现实意义，具体体现以下几个方面：
    第一、有利于明确宅基地使用权的法律属性。我国的宅基地使用权自上世纪五十年代建立以来，一直是靠政策性规定来调整，虽然属于行政法范畴的《土地管理法》对其有所规定，但是作为我国最重要的民事法律规范《民法通则》却采取了回避的态度，这样导致的必然结果就是使得宅基地被定位为一种公法性质的权利，而不是作为私法上的一种权利，从而造成与宅基地有关的民事关系处于无法可依的尴尬境地。《物权法》在用益物权编中规定了宅基地使用权，明确了其作为私权的本质。
第二、有利于加强对宅基地使用权的保护。在《物权法》颁布之前，在许多地方，对于征用的农村宅基地当地政府往往不予补偿或补偿数额很少，而村民由于宅基地使用权性质的不明确而无法也无力与之抗争。《物权法》对宅基地的保护主要体现在对宅基地使用权的确认方面，例如确认宅基地使用权的属性和具体权利内容，这就可以为宅基地的保护提供前提和基础，也有利于防止宅基地的乱占、滥用现象的出现。
    第三、有利于保障农村集体经济组织的土地所有权，我国《宪法》虽然规定农村的土地归农村集体所有，但在现实中，在国家公权力的强势介入下，作为所有权人的农村集体组织，不能决定宅基地使用权的设立、变更、灭失，不能在出让宅基地使用权时取得相应的对价，这种所有权的虚化导致了农村集体组织对宅基地管理的缺失，这是当前宅基地超标、闲置、乱占乱批现象存在的重要原因。《物权法》确认宅基地使用权后，宅基地使用权就是集体土地所有权上的一种限制物权，其行使的权利依照物权法的原理应由农村集体组织享有。
    第四、有利于实现宅基地使用权的使用价值和交换价值。农村宅基地的使用价值，在于民事主体对其的建房居住和利用，而其交换价值则体现于宅基地使用权的担保效用和交易过程中。因此，农村宅基地使用价值和交换价值的充分实现依赖于法律与其使用权的切实保障。然而，我国把宅基地仅限于农村村民本人居住使用的立法态度，使大量的房屋和宅基地处于闲置状态而不能租赁和转让，这不符合市场经济和现代社会的效率原则。物权法把宅基地使用权界定为用益物权后，依用益物权的一般属性，理论上村民可以对其宅基地进行抵押、租赁和转让，农村房地产市场可以由此建立，农村宅基地的使用价值和交换价值也可以在动态中得到充分实现。
    三、农村宅基地使用权的法律性质和内容
    （一）农村宅基地使用权的法律性质
    从目前来看，国内很少有学者就宅基地使用权的性质进行专门地研究，只有一些附带性的论述散见于研究我国物权法体系的文章中。归纳起来，主要有三种观点。
    第一种观点认为，宅基地使用权是一种地上权。有学者将我国整个土地使用权体系（包括宅基地使用权）定位于地上权，即可以用大陆法上的地上权理论来构建我国整个土地使用权体系。如钱明星教授认为，虽然《民法通则》没有明确规定地上权，但在其规定的内容及其有关法律、法规中，在确认土地国家和集体所有的前提下，实际上承认地上权的存在。地上权即是因建筑物或其他工作而使用国家或集体所有的土地的权利。⑺

    第二种观点认为，农村宅基地使用权是具有社员身份的集体土地使用权。一些学者认为农村宅基地使用权是一种带有社员性质的集体土地使用权，认为农村宅基地使用权是指：“农民为建造自有房屋而使用其所在集体的土地的权利”。⑻王卫国教授认为宅基地使用权是：“经依法审批由农村集体经济组织分配给成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权”。⑼
    第三种观点认为，农村宅基地使用权是特殊的用益物权，有的学者认为农村宅基地使用权是一种特殊的用益物权，应在物权体系中加以肯定。如王利明教授在其《中国物权法草案建议稿说明》中提出了六种用益物权，即土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、典权和空间利用权并列作为一节规定在用益物权一章中。⑽而且他认为，鉴于农村宅基地与集体经济组织成员的资格具有紧密的联系，应与城镇宅基地有所区别，应将宅基地使用权限定为：“农村居民因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利。”⑾全国人大法工委曾在物权法草案中将农村宅基地使用权与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权、典权、居住权并列作为一章放在用益物权编中。
    我国《物权法》采用第三种观点。因为农村宅地基使用权作为一种用益物权，是有别于传统地上权的一种特殊的物权形式。该项权利的原始取得与农民作为本集体之成员的身份紧密联系，因此，不能用地上权取代农村宅基地使用权。同时《物权法》要反映我国农村社会生活中的习惯，尊重人民群众普遍接受的约定俗成的概念。“宅基地使用权”这一概念也在我国长期的实践中为广大民众所接受，不能轻易放弃，不能用其他概念来代替。日常习惯中所使用的“宅基地使用权”这一概念就已经包含了对宅基地进行占用和使用的内容，符合用益的内涵要求。
    （二）农村宅基地使用权的内容
    农村宅基地使用权，是在农村土地集体所有权与使用权相分离的基础上产生的一项权利，内容包括宅基地使用权人依法享有的权利和应当承担的义务。概括来说，主要包括以下几个方面：
    第一、宅基地使用权人对依法取得的宅基地有长期占有的权利。宅基地使用权人依法申请批准取得宅基地使用权后，便享有对宅基地的独占权，以满足自己的需要，并排除他人的非法侵害，任何组织和个人均不得擅自使用和非法剥夺其对宅基地的使用。但这种占有的权利并非永久固定不变，当国家建设需要征用土地，或村镇重新规划土地，或使用权人占用的宅基地实际使用面积超过标准时，可依法对其进行合理调整。
 
    第二、宅基地使用权人有在宅基地上建造住宅及其他附属设施的权利。宅基地使用权人既可以在宅基地上建造房屋，也可以在宅基地空闲处修建其它建筑物、设施。有些学者主张宅基地使用权人对宅基地使用不仅限于居住用途，还可以从事家庭生产和经营活动。如王卫国教授就认为：“权利人利用宅基地及其地上房屋从事小规模的、无污染的、不扰民的家庭生产经营活动的，法律上应予以承认和保护”。 ⑿

    第三、宅基地使用权人不得采用非法手段占有宅基地。《土地管理法》第77条明确规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”。