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行政诉讼  
行政审判疑难问题分析
出处:法律顾问网·涉外www.flguwen.com     时间:2010-12-28 12:49:00

随着行政诉讼制度发展的需要,一些新的司法解释相继颁布实行,这就要求行政审判人员在审判实践中要具体执行和落实,并确保司法的统一。目前,在行政诉讼中,由于对法律和司法解释的不同理解,导致不同法院、不同法官对案件审理出现了不同的作法和分歧,缺少明确的具体的统一的可供操作的规定:

    一、受案范围问题

    行政案件的受案范围是审判实践中遇到的难点问题之一。行政诉讼法和最高人民法院1991年7月颁发的《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》对受案范围的规定,采取的列举式和概括式相结合的方法,在列举规定受案范围的同时,还概括的规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为也属行政案件的受案范围。2000年3月10日施行的最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》,对受案范围表述为“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。从《解释》与《若干意见》的规定进行比较来看,应当说《解释》的规定明显的扩大了行政诉讼的受案范围,《解释》没有限制涉及人身权、财产权之外的权利的可诉性,没有对可诉行为的概念进行司法界定,给人民法院在司法实践中认定被诉行为是否可诉,是否属行政案件的受案范围提供一个比较广阔的空间。依据《解释》的规定,行政案件的受案范围从总体上应当把握为对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使公权力的行为,包括具体行政行为、事实行为和不作为行为,对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的,未被列举排除在行政诉讼受案范围之外的,均应属行政案件的受案范围。虽然在审判实践中遇到情况千变万化、错综复杂,但在受案范围上要严格执行《解释》规定,依法保护公民、法人或其他组织的诉权。对符合受理案件的起诉,法院不得拒绝受理。但对有可能产生较大影响的案件,要慎重处理。对具有高度政治性或政策性,不能或者难以进行合法性判断的案件,对行政机关在非典期间采取的涉及防非典紧急措施的案件,可暂不受理。

对该问题,我市法院存在最为典型的类型是关于道路交通事故责任认定案件是否受理问题,中院曾作出相互矛盾的答复,原来中院认为,道路交通事故责任认定属于鉴定行为,是技术性的,不能按行政案件立案,现在又认为是具体行政行为,应予受理。高院对这一问题,态度也暧昧,学术界争论也较大,我们只有按上级院的指示去办,否则就属于错案。

    二、起诉期限问题

    审判实践中容易出现问题的是对《解释》有关起诉期限的理解。以下四点应当统一认识:

    (一)《若干意见》与《解释》规定的起诉期限的衔接

《若干意见》第35条规定行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权和起诉期限的,其起诉期限最长不得超过一年。《解释》于2000年3月10日施行,《若干意见》同时也废止。《解释》规定的起诉期限除第四十二条外,不溯及即往。即按《若干意见》规定的最长期限在2000年3月10日起诉时已届满的法院不予受理,2000年3月10日起诉时未届满的,则按照《解释》规定的起诉期限计算。

    (二)《解释》规定的起诉期限的溯及力

《解释》第四十二条规定“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”在适用本条规定时,应注意以下几点:一是本条只适用于不知道具体行政行为的内容的情形,知道具体行政行为的内容,但不知道诉权和起诉期限的只能适用《解释》第四十一条规定的“从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。二是不知道具体行政行为的内容20年、5年的最长起诉期限,根据最高人民法院的(2002)行他字第6号答复,其起诉期限是具有溯及力的。三是溯及力的起点是行政诉讼法的实施之日,即1990年10月1日。行政诉讼法实施前行政机关作出的具体行政行为,也只能依照当时的法律规定和政策执行,而不能适用《解释》的四十二条规定。

    (三)对《解释》规定起诉期限表述的理解。

《解释》第四十一条、四十二条对起诉期的起算均表述为“知道或者应当知道”,该表示实际上是一种自认和推定,目的是为了更好的保护诉权,除非被告已提供证据能够充分证明原告实际知道起诉期限外,一般可以原告的自认或法院的推定来具体把握起诉期限。

    (四)对告知期限和法定期限的选择

行政主体在作出具体行政行为时,告知相对人起诉的期限少于法律规定的期限的,依照法律规定的期限执行。告知的起诉期限大于法律规定的期限的,按告知期限执行。

三、审理劳动教养案件中存在的两个问题

    (一)劳动教养案件的法律适用

    《行政处罚法》第九条二款规定:限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。但是,由于至今劳动教养尚未立法,对一般未有特殊规定的劳动教养案件,行政审判实践中仍然只能依据国务院1957年颁布实施的《关于劳动教养问题的决定》和国务院1982年批复的公安部的《劳动教养试行办法》的通知。而《决定》已实施四十余年,《通知》已有二十余年。这几十年来,我国的政治、经济与社会生活,人们的观念都发生显著且深刻的变化,特别是《行政处罚法》已颁布实施近十年,我们依然在审判劳动教养案件时,只能绕过上述该法第九条二款进行裁判,确有底气不足之感。

    (二)劳动教养案件性质缺乏准确定义

    世界各国均无劳动教养制度。虽然我国于五十年代初首创的这项惩罚不务正业的法律适用制度,对保障当时的社会稳定,经济建设顺利发展起到了积极作用。功不可没。但随着我国民主政治建设的发展和依法治国设主略的实施,劳动教养对象的扩大,这项可以限制公民人身自由的制度已逐渐演变为我国司法制度的重要组成部份时,对劳动教养性质却仍然缺乏准确的定义。劳动教养究竟是行政强制措施还是行政处罚,没有法律解释,法学家们各执一词,甚至《行政处罚法》所设定的种类中也没有“劳动教养”这个种类,这就使审判实践面临了一个难题。这个难题突出地表现在《行政处罚法》第三十一条、第三十二条上即:当事人依法应当享有的被“告知权”及“陈述权”与“申辩权”。就是说,劳动教养如果属“行政处罚”,当事人就应当享有上述权利。反之,则不享有。对此,经过多年的审判实践,我们认为:劳动教养作为一种可以长时间限制公民人身自由的行政惩戒制度,将其性质定义为一种行政强制措施,极不利于对公民人身自由权利的有效保护。

    四、裁定和判决的适用

    在审判实践中出现的问题是,有的法院对处理程序问题采用判决形式,如原告起诉超过诉讼时效,或所诉被告主体资格不适格;有的法院在一份判决文书中既处理程序问题又处理实体问题。根据《行政诉讼法》和《解释》的相关规定,裁定解决的是诉讼程序中的问题,判决解决的是被诉行为是否合法和原告的诉讼请求能否支持的实体问题。对裁定适用的范围,《行政诉讼法》第四十一条和《解释》第四十四条列举的情形共有十五项。对起诉不符合起诉条件的,《解释》第三十二条也规定为了两种裁定形式。一是在七日内裁定不予受理。二是七日内不能决定是否受理的,应当先予受理,受理后经审查不符合起诉条件的,裁定驳回起诉。判决是在诉讼程序已无障碍的前提下解决当事人争议的权利义务,主要涉及被诉行为是否合法,当事人的诉讼请求和主张是否支持。三是裁定撤诉后原告又起诉法院能否受理。  裁定撤诉分为原告申请撤诉和按自动撤诉处理两种情况。申请撤诉是原告对自己诉权的处分,法院裁定准许原告撤诉后原告以同一事实和理由重新起诉的,法院不予受理。准许撤诉的裁定确有错误的,应当按审判监督程序处理。裁定按自动撤诉处理有三种不同的情形,一是原告未按规定的期限预交案件受理费,又未办理减、免、缓的手续。二是经合法传唤原告无正当理由拒不到庭。三是到庭后未经法庭准许中途退庭的。对第一种情形《解释》第三十七条规定只要原告再次起诉是在法定的起诉期限内,并依法解决了诉讼费问题,人民法院对其起诉应予受理。对经合法传唤无正当理由拒不到庭或出庭后未经准许中途退庭,法院裁定按撤诉处理后原告再起诉能否受理,《解释》对此未作规定。我们认为未预交诉讼费的案件,属于人民法院对案件还未正式立案,而拒绝出庭和中途退庭的案件是人民法院已经立案并进入了审理程序,二者的情形是不相同的,因此从维护法律的严肃性和正常的审判秩序来看,对拒绝出庭和中途退庭,法院裁定按撤诉处理后原告再起诉的,我们倾向于依照《解释》第三十六条第二款的规定,即按审判监督程序处理。现在有的法院对这种情况在原告再行起诉时直接受理,并作出实体判决,缺乏法律依据。

    五、案件受理的前置程序问题

    在审判实践中,对复议前置程序都把握得比较好,但对原告应先向被告提出申请和由被告先行处理的前置程序未引起重视,在上诉案件中也是原审被告经常抓住不放的问题。案件受理的前置程序是指法律、法规和司法解释明确规定的,提起诉讼时的必经程序,未经过该程序的法院不得受理。根据相关法律和司法解释的规定,案件受理的前置程序主要有:一是复议前置程序。如治安行政处罚、自然资源确权行政处理等。二是向被告提出申请前置程序,如颁发许可证、执照、资质证等。该程序只涉及诉被告应申请履行法定职责的案件,对于被告依法应当主动履行法定职责的案件不适用该前置程序。三是由被告先行处理前置程序。该前置程序只适用于单独提起的行政赔偿诉讼案件。单独提起行政赔偿诉讼必须是加害的具体行政行为已被确认违法,原告仅就赔偿问题提起的诉讼。如某公安机关对原告作出拘留决定后,认为该拘留决定不合法已予以纠正。原告被拘留期间的赔偿问题就应当由原告先向公安机关申请赔偿,原告在向公安机关提出申请后,公安机关对申请赔偿作出决定,或公安机关在接到申请后两个月届满不作答复的,原告才能提起诉讼,没有经过该程序直接提起的诉讼,法院不受理。

    六、对被诉行为的合法性审查问题

    审判实践中出现的问题是:有的对被诉行为是否合法未进行全面审查;有的只用一句原则的话一笔带过;有的在判决书的表述中层次不清或颠倒顺序,未突出行政审判的特点。《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。这是行政案件与刑事、民事案件的显著区别所在。就一般的行政案件而言,具体行政行为是原告起诉的标的,原告的诉讼请求一般也是针对被诉的具体行政行为或是因具体行政行为而派生的其他诉讼请求,因此,审理一般的行政案件首先应对被诉的行政行为是否合法进行审查。合法的行政行为一是形式要合法:要依照法定形式作出行政行为。二是内容要合法,包括行使的职权必须有合法的依据。三是程序要合法,程序必须符合相关法律规定。四是证据要合法,认定违法行为的事实有合法有效的证据。五是处理、处罚的种类、幅度要符合法律规定。六是处理后依法应当告知复议权、起诉权,并依法送达。法院对被诉行为的合法性进行司法审查,对外它是通过判决书的形式来具体体现的,因此,在判决书中首先应对争议的被诉行为是否合法,依据事实和法律逐项作出判定,然后再对当事人的诉讼请求是否支持阐述依据和理由。

    七、被告举证期限问题

    《解释》和《行政诉讼证据若干问题的规定》对被告的举证期限均作了明确规定,即被告应当在收到起诉状副本之日起10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。审判实践中,有的法院对被告逾期举证仍予以采纳,在原告提出质疑时,法院以被告有口头申请和法院以口头同意为由帮被告说话,这种作法不仅违背了司法解释的规定,也反映了法院执法不公,在适用该规定时,我们应注意把握以下几点:一是被告在收到起诉状副本之日起10日内无正当理由不举证的,应由被告承担不利的诉讼后果。二是被告有正当事由需要延期举证的,应向法院提出书面申请,法院经审查,是否准许,应书面答复被告。三是准许被告延期举证的,法院应告知同案的其他当事人。

八、关于行政诉讼与民事诉讼关联诉讼问题

近年来,随着行政法律规范的不断颁布实施、我国加入世界贸易组织、人民法院行政案件受案范围的逐渐扩大以及行政管理相对人法律意识的逐步提高,行政争议案件呈大规模上升状态。在人民法院的审判活动中,行政争议和民事争议重合、交织在一起的案件有相当多的数量,并呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法相互渗透紧密相关,同时也是我国经济、政治体制改革、社会发展的必然产物。但目前各级、各地人民法院对如何解决这些重合、交织的案件却没有一个统一的做法。在审判实践中,对这类案件,有的人民法院采取“先行后民”的做法,即先由行政审判庭对行政争议做出裁判,然后由民事审判庭解决民事争议,如果当事人先提出民事诉讼,则中止民事诉讼,等待行政争议解决后,再恢复民事诉讼,喀喇沁旗人民法院受理的白瑞林诉喀喇沁旗房地产管理所撤销房屋所有权证行政纠纷案及陈凤英诉白瑞林迁出房屋民事纠纷案。在喀喇沁旗人民法院审理民事纠纷案时,白瑞林向人民法院提起行政诉讼,申请撤销陈凤英所持有的房屋所有权证,人民法院首先裁定民事案件中止审理,待行政案件发生法律效力后,再恢复审理,以行政案件的裁判结果作为依据审理了民事纠纷;也有的人民法院首先假定民事争议涉及的具体行政行为合法,将其视为优势证据,不进行实质审查,以具体行政行为为依据直接审理民事争议;还有的人民法院案件承办人员为避免出现错案,互相推诿,民事审判庭与行政审判庭均中止审理,等待另一审判庭做出判决,再以该判决为依据审理自己承办的案件,如赤峰市中级人民法院二审受理的内蒙古自治区林西县电信局申请撤销林西县房地产管理所为林西县邮政局颁发的房屋所有权证行政纠纷案及林西县电信局与林西县邮政局房屋确权民事纠纷案,在该两案二审程序中,行政审判庭及民事审判庭均裁定中止诉讼,等待对方先做出裁判;还有的人民法院对行政和民事交织、重合争议分别处理,即由当事人分别提起行政诉讼和民事诉讼,人民法院分别审理和判决。也有学者提出可以在民事诉讼中由民事审判庭的法官审查行政行为的合法性。各种不同的做法都没有很好的解决行政争议与民事争议交织、重合的案件的问题,相反,有些做法还带来了很多矛盾和冲突,既不符合诉讼经济的原则和要求,也不利于维护人民法院司法公正的良好形象,更不利于当事人之间争议的解决,如历经人民法院8次裁判,纠纷仍然没有得到解决的焦作市影视器材公司诉焦作市房产局违法发放房产证纠纷案,该案件分别由行政审判庭和民事审判庭做出行政和民事判决共8份,其中的行政最终判决历时32个月,民事最终判决历时39个月,并且最终的行政判决和民事判决就同一事实认定还不一致。人民法院对该案的处理过程较为典型地说明了建立行政附带民事诉讼制度的现实必要性。当然,对行政附带民事诉讼的理论模式,不同学者的观点还存在很大的差异,有的学者认为,行政诉讼根本不能附带民事诉讼,有的学者认为行政附带民事诉讼没有任何必要,还有人认为行政附带民事诉讼在案件受理范围、合并审理、减轻诉累等方面存在局限性,庭审过程和案件处理更加复杂。但绝大部分学者认为行政附带民事诉讼是解决行政争议与民事争议交织、重合的问题的一种首选方式,行政附带民事诉讼可节约诉讼成本,保障当事人合法权益,提高审判效率,有利于社会关系的稳定有序。我国《行政诉讼法》没有明确规定行政附带民事诉讼制度,但是,在现行的许多法律、法规中,都规定了行政机关处理民事争议的行政司法制度以及当事人对行政机关处理决定不服,可以提起行政诉讼的规定,从而在事实上,引发了与该行政争议相应的民事争议的一并处理问题。2000年3月10日实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”,这为人民法院审理行政附带民事诉讼案件提供了司法解释上的依据。近年来,理论界和实务界对行政附带民事诉讼制度进行了很多分析和探索,大量的司法实践也表明,为了很好地解决与行政争议有关的民事争议,建立这一制度是必要的和可行的,一些地方的人民法院在实践中也运用这一方式审理了一些案件,如在袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证一案中,上海市普陀区人民法院在审理时,通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的行政诉讼案件,在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告,人民法院在撤销房屋所有权证的同时判决房屋买卖合同无效。又如上海市仙霞别墅(785弄)业主管理委员会不服上海市房屋土地管理局确权决定案,人民法院在审理原告申请撤销被告上海市房屋土地管理局为第三人上海新城房产企业公司颁发的(沪房屋长)字第25880号房屋所有权证时,一并解决了原告与第三人之间的房屋所有权纠纷。

    九、行政赔偿金的计算标准

    对赔偿金的计算标准,《国家赔偿法》在规定中表述为:按照国家上年度职工日平均工资计算,其上年度是指违法行为发生的上年度,还是指作出判决的上年度,法律和司法解释对行政赔偿没有专门的规定,导致在审判实践中,对上年度的理解不一致、做法不统一。最高人民法院在《关于人民法院执行国家赔偿法几个问题的解释》中规定“赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算中的上年度应为赔偿义务机关、复议机关或者人民法院赔偿委员会作出赔偿决定的上年度”,该解释虽未明确在行政赔偿中也适用,但行政赔偿仍属国家赔偿的一种类型,因此,该解释应该同样适用于由法院判决赔偿的行政案件。根据该解释的规定,对行政赔偿案件赔偿金计算标准中的上年度,应从以下两个方面来把握:一是单独提起行政赔偿诉讼的,应以被告对原告作出赔偿决定的上年度国家统计局公布的国家职工日平均工资标准来计算。二是一并提起行政赔偿的,应以人民法院作出赔偿判决的上年度国家统计局公布的国家职工日平均工资标准计算。另外,对单独提起行政赔偿的案件,法律文书为行政赔偿判决书或行政赔偿裁定书。对一并提起行政赔偿的案件,法律文书为行政判决书或行政裁定书。对一并提起行政赔偿的,在判决书的主项中,应首先对被诉的行为是否违法作出判定,然后再判决是否赔偿。对被诉行为是事实行为的,如殴打、使用武器、警械等造成人身伤害的,在判决书的主项中也应当首先对该事实行为是否违法或违反行政职责等作出判定,然后再判决是否赔偿。现在有的法院对一并提起行政赔偿的案件,在判决主项中遗漏对被诉行为是否违法进行判定,只笼统的一句驳回原告的赔偿诉讼请求或直接判决赔偿,这种作法应予克服和纠正。

  十、关于非诉行政执行案件中的问题。

    (一)《行政诉讼法》第四十四条与《解释》第九十四条的冲突

    诉讼不停止执行,是行政诉讼所特有的原则。《行政诉讼法》第四十四条对此作了明确规定。但《解释》第九十四条却又明确规定为:在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行……。虽然本条还规定了在某种情况下可以执行,但实际已意味着《解释》对行政诉讼不停止执行的特有原则作了否定。

    (二)当事人的法定起诉期限不应当对抗和延缓行政法律文书的生效时限

    最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《解释》)第八十八条就行政机关申请执行其具体行政行为的期限作了“应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”的规定。从司法实践看,这一规定实质上是将人民法院一审判决案件上诉后,一审判决即尚未发生法律效力的理念混为一体,并对行政法律文书的生效时日作了向后延伸。显然,这与行政行为一经作出即具有拘束力是冲突的(这种拘束力也是国家权利的公定力所决定的,体现的是国家意志)。如果循着《解释》这种观点去看国家行政管理活动,那么,这种行政管理与执法活动则会由于行政诉讼制度的存在而常常在一定时限内是处于不确定的状态。并且,这种不确定状态的后果往往是使国家行政管理与执法活动、经济发展或社会稳定造成重大损失。如:发生在前年的“非典疫情”。为预防“疫情”的扩散,有关部门对“疑似病例”所采取的强制隔离措施,如果都要等到起诉期限届满才能申请执行,后果必然不堪设想。而这一问题,目前十分突出的表现于城市房屋拆迁案件上。《城市房屋拆迁管理条例》(国务院第305号令,2001年6月13日公布)第十六条规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。   当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予贷币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。

    准确理解条文的含义,该《条例》第十六条二款的规定,是给予当事人寻求司法救济的时间限制,而并不表示该行政裁决必须是三个月的起诉期限届满后才能发生法律效力(凡行政裁决文书均同),才能申请人民法院强制执行。要说明这一点,我们还可以从《条例》第十七条看。《条例》第十七条规定:被拆迁人或者房屋租用人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。也就是说在通常情况下,房屋拆迁裁决限定被拆迁人搬迁的时限都比当事人享有的诉权时限短,所以,不论当事人是否起诉或起诉期限是否届满,人民法院都应当受理该强制执行申请。这样才符合《解释》第八十八条第五(项)“被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务“之规定精神。否则,在非诉行政执行案件上,就会现一个怪现象;当事人对行政裁决不服起诉后,将可能被先予强制执行,而如果即不履行也不起诉,却还可以待三个月的起诉期限届满后行政机关才能申请执行。三个月,对于一个正在实施拆迁、准备开工的工程来说,各种有形与无形的损失绝不是一个小数,对已经先行自觉搬迁的其他被拆迁人必然产生负面影响,甚至成为诱发严重社会问题的不安定因素。这绝不是危言耸听。

    由此,从司法实践看《中华有民共和国行政诉讼法》第六十六条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”的规定中的“法定期限内”,并不仅仅是《解释》第八十八条中的“法定起诉期限”,而还应当是“法定的履行期限”,也就是“具体行政行为所确定的期限或者行政机关另行指定的期限”。因此,《解释》在此一点上仅作狭义的解释是不妥当的。无论从什么角度看,当事人的法定起诉期限都不应当具有对抗和延缓行政行为生效时限的当然的法定效力。否则,具体行政行为确定相对人的履行期限或者行政机关另行指定相对人的履行期限就毫无法律上的意义.(胡忠义)


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